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凤凰周刊:解码中共“后备干部”

更新时间:2019-06-15

  2016年6月,网上流传一份《关于任命2015—2016年度江南大学学生会储备干部的决定》,该校学生会干部选用程序和规矩仿照中央出台的《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导班子后备干部工作规定》,不仅有储备干部,还有挂职干部;不仅有笔试面试、还有竞聘推荐。这一现象引起了港台舆论注意,2016年8月出版的香港《凤凰周刊》2016年第21期刊出记者张弛的文章,从这份文件入手,“解码”中国的后备干部制度。

  文章引述台湾学者蔡文轩和寇健文关于“中共制度性选拔接班人的标准和程序”的研究结论:东欧剧变后,中共能够屹立不倒并取得让西方侧目的经济发展,正是因为拥有后备干部这样的制度。这种制度保持了中共干部体系意识形态的统一性,能够避免诸多不稳定情形的出现。

  同时,文章也探讨了后备干部制度的一些弊端,包括为了通过考验而变得保守,长期“备而不用”造成懈怠等。凤凰资讯网站8月12日发布该文节选如下:

  后备干部制度保持了中国干部体系意识形态的统一性,能够避免诸多不稳定情形的出现。

  一份储备干部名单在互联网上引发关注。令人关注的不是名单里有什么玄机,也不是选拔方式有什么猫腻,而是公示储备干部的组织:江南大学学生会。公示名单的文件全称是《关于任命2015—2016年度江南大学学生会储备干部的决定》。

  储备干部,一般又习惯称为“后备干部”。后备干部制度产生于1980年代初期,主要是为了解决当时迫在眉睫的新老干部正常交替问题,也是中共首次考虑制度性选拔接班人。该项制度建立之初,致力于解决党政机关省部级领导人选青黄不接问题。那个时候,开国元老逐渐凋零,尚在人世的也不可逆转地步入晚年,中共迫切需要为中国政坛培植新鲜细胞。

  根据官方解释,后备干部是指各级按照干部管理权限,根据有关选拔标准和程序,选出德才素质好、有培养前途的优秀干部,为上一级领导班子补充干部而准备的后备人选。中共中央2002年颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确指出,“党政领导班子成员一般应从后备干部中选拔”,而这正是后备干部“光环”对官员们的吸引力所在。但近年来各地的实践显示,中共对后备干部的挑选范围在不断扩大,国有企业、高校和科研院所等单位亦在选拔之列。

  台湾学者蔡文轩和寇健文曾从后备干部入手,研究中共制度性选拔接班人的标准和程序。蔡文轩等人得出的结论是,东欧剧变后,中共能够屹立不倒并取得让西方侧目的经济发展,正是因为拥有后备干部这样的制度。这种制度保持了中共干部体系意识形态的统一性,能够避免诸多不稳定情形的出现。

  关于后备干部的消息,此前也时常见诸报端。今年年初中组部发布的一组数据显示,在2015年的领导干部报告个人有关事项抽查中,开奖直播,有698人因瞒报被取消后备干部资格。此次江南大学学生会配备7名“主席助理”事件,令这个话题以少有的高调形式,再度跃入普通公众的视线。

  不过,在多数公众眼里,中共后备干部是一个颇具神秘色彩的群体。对于后备干部如何选择、培养,如何从幕后走向前台,不仅普通群众难以明晰一二,即使对众多党政官员而言,也常因人事问题的敏感而难得究竟。尤其中共十八大以来,各地积极探索干部选拔方式,后备干部制度也面临着诸多改革创新的挑战。

  2013年6月28日,习总书记就曾在全国组织工作会议上强调,培养选拔年轻干部,事关党的事业薪火相传,事关国家长治久安。要大力抓好年轻干部培养工作,敢于给他们压担子,有计划地安排他们去经受锻炼。干部多“墩墩苗”没有什么坏处,把基础搞扎实了,后面的路才能走得更稳更远。

  在国家某部委工作的张先生最近心情低落,因为违反“八项规定”,在中央巡视组新一轮巡视过后,他被取消了局级后备干部资格。“进入后备序列未必就能提拔,但取消后备资格,意味着他的仕途基本完结”,熟悉中共组织规则、在国家部委人事部门任职的王生(化名)称,“就对干部的培养而言,此举表明该干部已经不在组织提升的视野范围之内”。

  蔡文轩等人的研究也显示,虽然后备干部制度并非官员晋升的唯一出路,比如,不少为高层领导人做过秘书的官员,也可以凭借公选制度和差额选举平步青云。但就现任高层官员的履历来看,走后备干部制度一途的属主流。

  选择接班人的工作一直在低调进行。“通常情况下,成为后备干部,就站在了被上级部门 流水线 打磨的起端”,王生说。而在地方组织口的分类管理中,后备干部被细化为党群类、经济类、政法类、科教文卫类、行政监管类等,每一类的后备干部均需接受严格的锻炼和挑选。

  “流水线”是通俗说法。据王生介绍,在组织系统内,通常将一个官员的仕途生涯的三个关键时期概括为:入口、楼梯口和出口三个阶段。“入口”就是仕途起端,“楼梯口”即逐级晋升过程中的一道道门槛,“出口”则是严格按年龄到站退休。“后备干部的培养,是一个时间跨度极长的过程。想要成为后备干部,至少需要具备三个条件:年龄、政治忠诚度以及自身的执政能力”。

  后备干部制度诞生之初,是因应执政党应对人才代际更替危机,年龄自然是首要考虑因素。在后备干部体系中,省部级预备人才被规定在45岁到50岁之间,地厅级在40到45岁之间,而县处级在35到40岁之间。后备干部如果无法在预期的年龄段向相关的层级晋升,不但会失去后备的资格,还可能在等待晋升的道路上“白了少年头,空悲切”。

  成为后备干部的第二个条件,便是政治忠诚度。诸如对重大历史事件的看法是否和中央一致,是否遵从“八项规定”等。进入后备干部队伍的各级官员,还要接受各级党校的脱产学习。从研习马列文献到参观革命圣地,再到激烈的课堂讨论,后备干部不仅会在意识形态上接受强化训练,也要在受训期间接受组织部全方位的考察。

  官员自身的执政能力当然也很重要,毕竟执政党要选拔的还是“人才”。仅仅党校的学习班还不够,后备干部往往要经历一段时间的挂职锻炼,而最富挑战性的招商引资和维稳,则成为挂职干部最常见的实战检验。

  据中国人事科学研究院前副院长、博士生导师吴德贵统计,目前中国已形成形同锥状的后备干部群体,覆盖了多个层级。其中省部级后备干部1000名左右、地厅级6000名、县处级约4万名,加起来近5万人。如果再加上乡科级、国有企业、高校和科研院所等,总量数以万计。

  根据要求,后备干部名单须保持常数,因提拔和调整而出现的缺额,必须及时补充。其名单由组织部门掌握,培养意图和使用方向都属保密范围。2000年中组部公布的后备干部暂行规定,省部级后备干部被要求具有大专文化程度(包括经过自学达到大专水平的)。这意味着,像以往吴桂贤、陈永贵这样的普通工人和农民当副总理的神话将不再重演。

  选拔后备干部通常是单独进行的,不过在地方,很多时候与领导班子换届调整双线推进。在一次全国党代会前期,各层级党委的领导都会经历密集调整,从而提拔一批后备干部;等到党代会尘埃落定,后备干部名单将根据前一轮的人事变动而调整和补充;等到名单确定,组织部将对后备干部进行相应培训,检验并培育他们“高处胜寒”的能力;等到培训结束,下一轮的人事调整和党代会也快拉开序幕了。

  在蔡文轩等研究者看来,后备干部的培养虽然结合了理论与实际,但也不乏缺憾。首先,后备干部的命运很大程度上取决于单位的评估报告,因此不少人就有了紧密团结所在单位领导的动机,从而牺牲了搞创新的动力。

  其次,由于“僧多粥少”,后备官员之间存在非此即彼的竞争。即使后备官员的名单是不公开的,熟悉官场规则的当事人也很容易判断哪些同龄人是自己的竞争者。面对虎视眈眈的竞争者和无处不在的考察,后备干部往往趋于墨守成规,生怕因为行为出格而影响前程。此外,官场贪腐对干部成长路径亦有不小的影响。

  2015年8月28日,陕西延安,中国延安干部学院的学员正在瞻仰四八烈士之墓。

  业内专家倾向认为,后备干部制度从改革开放初期正式确立到现在,已顺利完成了新老干部交替的历史任务,并以制度的形式固化下来。但在实施过程中,一些问题也越来越突出。比如,同为“后备”,为什么有的人很快就会提拔?有的人长期没有“转正”?年轻、高学历是近年来后备干部选拔的一个突出特点,但正如媒体调查时一位网友所提醒的,“年轻化不是年龄小化,知识化不是学历高化”,这些不应该是选“好干部”的核心。

  更大的不满来自于“备而不用”,即后备干部在官员调整上并不占据优势的现象,反倒非后备干部后来居上,形成“用而不备”的现实。四川一位基层公务员说,15年前,他被选为副科级后备干部,经历了培训学习、下派到村任副村长2年、选派到市上挂职1年等,“该有的条件都有了”。如今15年过去了,他仍然是普通科员。按照当地副科级干部48岁退下来的惯例,今年已47岁的他,“仅剩理论上的提拔希望”,而对自己是否还在后备干部库里,他“没好意思问”。

  据媒体调查,有上述经历的不在少数。《瞭望》杂志曾披露,有些地方,真正从后备干部名册中脱颖而出,由“备”而“用”的干部不足15%,80%以上的后备干部被埋没在名册里。

  还有不少后备干部会掉入“仕途陷阱”。干部一旦进入“后备”,自然会产生“后备”心理,如果无法满足“提拔预期”,便容易滋生不满,懈怠工作。一个典型案例是,香港挂牌玄机2009年9月7日,黑龙江省齐齐哈尔市政府原秘书长李维群,在得知省委组织部考察组即将到齐齐哈尔考察地厅级后备干部后,给180多名领导发送了410多条短信拉票。最终,李被免职并取消后备干部资格。

  2010年,时任水利部办公厅处长的李中锋撰文,呼吁以公开选拔代替后备制度。他认为,公开选拔参与的广泛性、竞争的公开性以及流程的透明性,都是后备制度所严重缺乏的。更重要的是,它给予了更多的人以展示才能的机会和表达思想的舞台,有利于深化干部对上对下双重负责的工作意识,优化干部队伍。

  国家行政学院教授许晓平表达了不同意见。他举例道,美国通用电气公司新任领导者一上任,就要考虑到接班人是谁,并开始有意识地培养。“继任者计划”甚至被视作通用电气企业文化的组成部分,而有意识地发现、培养、选拔后备领导人才,同样是成功政党的重要经验。

  “组织的生命力是组织追求的目标之一。作为一个政治集团,为了保证长治久安,必须对后备领导人才有所谋划,凡事预则立”。许晓平认为,后备干部制度的负面影响是可控的,也能找到规避负面因素的办法,那就是把“民主、公平、公开、择优”的原则融入后备干部制度的每一个具体安排当中。



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